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【中美贸易】美国取消对中国的发展中国家待遇的影响分析
发布时间:2020-03-01 15:42:35| 浏览次数:


本文核心观点

      

      美国取消对中国的发展中国家待遇的行为,仅仅意味着中美之间的部分贸易规则不享受特殊和差别待遇(S&DT),目前美国无权单方面取消中国在WTO框架下的发展中国家身份,但不排除美国进一步推动WTO改革的可能性。

      此次调整,单从中美双边贸易框架看,对中国没有实质上的影响。后续需要重点关注的是WTO改革方向。若中国在WTO框架下的发展中国家特殊和差别待遇(S&DT)被取消,对国内将造成一定影响,我司将持续关注WTO改革,并在后续的报告中动态跟踪分析WTO改革对我国经济的影响。敬请关注!

 

事件回顾

      2020年2月10日,美国贸易代表办公室(United States Trade Representative,简称USTR)发布公告称,调整美国《反补贴法》下发展中国家和最不发达国家的名单,取消包括中国在内等25个经济体的发展中国家S&DT的优惠待遇,这使得美国政府今后更容易对部分经济体启动反补贴调查和征收惩罚性关税。

      值得注意的是,作为WTO成员国,美国授权USTR列举发展中国家名单。美国依据USTR的标准界定其与非美经济体之间的贸易关系。一旦USTR否定某一国家的发展中国家身份,该国就不再享有美国在双边贸易活动中的优惠待遇。

      在国际贸易中,很多国家会对自己国家的某些出口产品进行补贴,拉低产品售价来占领海外市场。当然过多的补贴也容易造成垄断,这是违反WTO和各国政府规定的。这是自1998年以来,美国首次调整享受《反补贴法》中S&DT待遇的国家名单。

     美国之所以会颁布这项政策,一是为了降低美国对其他国家是否通过不公平的出口补贴危害美国产业的调查门槛,从而保护本国企业;二是因为以特朗普为首的美国政府,对中国这样大的经济体享受WTO优惠长期不满。本次调整的具体政策要点如下:

 

数据来源:Federal Register官网

      (1)合并发展中与最不发达国家和地区名单:1998年版名单中,USTR区分了三种不同的贸易对象国和地区:最不发达国家和地区、发展中国家和地区,发达国家和地区。此次2020年版名单,取消了原来的区分,将发展中国家和地区与最不发达国家和地区的规则合并。

      (2)具体名单的区分标准:①人均国民总收入是否高于1.2375万美元(即世界银行认定的高收入经济体标准);②是否占全球贸易比重在0.5%以上;③是否为经合组织成员、欧盟成员或二十国集团成员。

      (3)启动反补贴调查的标准如下: 

在反补贴调查中,通常补贴金额不足产品价值1%的被视为微量补贴,应终止反补贴调查;但对于发展中经济体和最不发达经济体,这一门槛可放宽至2%。

 

政策评析

      该新政主要针对反补贴,即将原产于中国的产品获得的国家补贴从2%降低至1%,边际影响有限。同时,由于中国已主动逐步减少享有发展中国家优惠待遇,在2019年8月表示降低关税总水平至7.5%,低于大部分发展中国家水平。单从此事件来讲,对中国贸易影响不大。

      需要说明的是1998年,中国尚未加入WTO,所以不在USTR确定的任何名单之内。后来中国加入WTO,始终未享受美国S&DT待遇,实际上等于遵守了发达国家标准。

      USTR此次修订名单后,中国的待遇既未改善、也未恶化。加上美国对我国开启的反补贴和反倾销调查数量长期位居全球之首,此次修改对我国没有实质性影响,受到实质影响是被移除出“发展中国家名单”的印度、巴西、南非等国家。但这一调整带来的间接影响在于美国表达了在贸易领域对华态度的转变。

    

 在此,我们重点厘清几个问题

      一、何为发展中国家?

      目前,国际上尚未形成普遍认同且由国际法加以确定的发展中国家定义标准。当前对发展中国家的认定方式,主要是通过自我认定与他国同意相结合。即使某一国家自我认定为发展中国家,其他国家仍可以对此表示怀疑或作出相反界定。

      在国际贸易的框架下,亦未对发展中国家做出明确定义,而是采取国家自主申报制,申报为发展中国家的经济体原则上可以享受WTO等国际贸易协议设置的特殊和差别待遇(S&DT)。很多通常人们所认为的发达国家实质上是发展中成员,比如说韩国、新加坡、以色列。目前超过2/3的WTO成员为发展中国家。

      在国家间的贸易环境中,一国是否能在双边贸易往来中享受发展中国家待遇完全取决于优惠待遇提供国的认可。美国取消对中国的发展中国家优惠待遇的行为,标志着其今后与中国的贸易中将不再适用“特殊和差别待遇”(S&DT),而是按照发达国家标准进行,但实际上并不会影响中国在WTO等其他国际协议框架下的发展中国家地位。

      二、何为特殊和差别待遇(S&DT)?

      在全球各国经济差距巨大的情况下,要求成员国遵循同一个关税和其他贸易壁垒标准,显然是不现实的。这种形式上的平等要求,只能导致事实上的两极分化,将绝大多数发展中国家排除在全球化之外。

特殊和差别待遇(S&DT)是指WTO等各种国际协议中包含的旨在推动发展中国家经济和贸易发展的特殊条款,这些条款在实施WTO规则方面赋予发展中国家特殊权利,并要求发达国家履行给予发展中国家更优惠政策的义务。


中国享受的特殊和差别待遇条款汇总

数据来源:WTO“特殊和差别待遇”透视: 改革争议、对华现实意义及政策建议

 

      特殊和差别待遇的条款数量和内容在不同时期会有所调整。根据WTO在2018年公布的最新一版“特殊和差别待遇”,发展中成员目前一共享有155条优惠待遇,分为六种类型:(1)旨在增加发展中成员贸易机会的规定;(2)维护发展中成员利益的规定;(3)承诺、行动和贸易政策工具的灵活性安排;(4)过渡期方面的规定;(5)技术援助性规定;(6)关于最不发达国家的优惠条款。

      在文字表达上,S&DT条款大多采取缺乏确定性的模糊性表述,如发达国家将“尽最大程度”(to the fullest extent possible)、“尽最大努力”(best endeavor)、“将予以积极考虑”(positively take into consideration)。这些措辞使S&DT条款降格为“软法”性质,发达国家是否给予发展中国家优惠措施取决于自身的意愿,缺少对发达国家的强制力约束

      WTO框架下虽然存在一些强制性的S&DT条款,但是在实践中也很难操作。例如《技术贸易壁垒协定》第12条、《反倾销协定》第15条等,这些条款看似为发达国家设定了法律义务,但是发展中国家在争端解决实践中很难得到实质利益,因为发展中国家首先必须证明自己的利益属于特殊利益,而且还要举证证明发达国家没有考虑过发展中国家的利益,这在现实中是极为困难的。

      如果在WTO的多边贸易框架下,取消中国的发展中国家待遇,将对中国影响十分巨大。首先,从条款数量看,虽然中国能享受的条款只占69%,且对中国具有务实意义的只占全部条款的三成多。在入世面临难以想象巨大压力下,中国也只是放弃了29%的条款,而今天却要被剥夺高达69%的条款。这意味着如果中国同意放弃特殊和差别待遇,将做出甚至比入世时更大的让步。发展中国家最大的问题是能力缺失问题,放弃发展中国家身份,意味着中国不但不能通过获得技术援助实现能力增长,还需要帮助其他成员进行能力建设,意味着在我国在能力建设方面尚且存在不足的情况下,却要承担超出自身能力范围的责任。

      特殊与差别待遇是中美有关WTO改革的主要分歧点。分歧主要表现在以下几个方面:

      ①对“发展鸿沟”的不同认识。基于各自选取的不同发展指标,美国认为,中、印等发展中成员的高速增长使得其与发达成员间的鸿沟正在弥合;而中国则认为,两者的发展差距并未缩小反而有不断扩大的趋势,且仍然是全球发展问题需要解决的主要矛盾之一。

      ②聚焦于特殊与差别待遇和“自我声明”机制。美国认为,“自我声明”与当前发展格局相脱节,使WTO规则仅适用于约束一小部分发达成员,对WTO的运作和实施产生了消极影响;中国认为,特殊与差别待遇是发展中成员融入多边贸易体系、实现可持续发展的工具。发展中成员通过“自我声明”保障了WTO职能的发挥。

      ③在改革诉求上,美国要求WTO借鉴其他国际机构依据发展水平进行的国家分类改革经验,改革“自我声明”程序;中国则认为,“自我声明”仍然是最适宜WTO的方法,WTO未来应充分考虑发展中成员的发展诉求和能力约束。

      三、美国此举,意在何为?

      虽然此次美国调整反补贴调查门槛对我国没有实质性影响,但这或是美国重塑全球贸易秩序和格局的又一标志性事件,值得我们警惕。从2018年美国发起贸易摩擦以来,全球贸易格局正出现一些新的变化,美国试图重塑国际贸易规则,对发展中和欠发达国家/地区提出新的挑战。

美国为推动WTO改革所进行的举措

备注:WTO争端解决机制指世界贸易组织WTO处理成员方之间贸易争端的办法。

WTO争端解决机制是在GATT争端解决机制的基础上产生和发展的,其中最重要的是乌拉圭回合(Uruguay Round)通过的《关于争端解决的规则和程序的谅解协议》(简称DSU)。“解决争端机关”(DSB)在WTO职能中是与总理事会平行的、以司法为核心的机构。

 





 

附件一:《技术性贸易壁垒协定》第十二条  对发展中国家成员的特殊和差别待遇

数据来源:中国TBT研究中心官网

 

      12.1各成员应通过下列规定和本协定其他条款的相关规定,对参加本协定的发展中国家成员提供差别和更优惠待遇。

      12.2各成员应特别注意本协定有关发展中国家成员的权利和义务的规定,并应在执行本协定时,包括在国内和在运用本协定的机构安排时,考虑发展中国家成员特殊的发展、财政和贸易需要。

      12.3各成员在制定和实施技术法规、标准和合格评定程序时,应考虑各发展中国家成员特殊的发展、财政和贸易需要,以保证此类技术法规、标准和合格评定程序不对发展中国家成员的出口造成不必要的障碍。

      12.4各成员认识到,虽然可能存在国际标准、指南和建议,但是在其特殊的技术和社会经济条件下,发展中国家成员可采用某些技术法规、标准或合格评定程序,旨在保护与其发展需要相适应的本国技术、生产方法和工艺。因此,各成员认识到不应期望发展中国家成员使用不适合其发展、财政和贸易需要的国际标准作为其技术法规或标准、包括试验方法的依据。

      12.5各成员应采取其所能采取的合理措施,以保证国际标准化机构和国际合格评定体系的组织和运作方式便利所有成员的有关机构积极和有代表性地参与,同时考虑发展中国家的特殊问题。

      12.6各成员应采取其所能采取的合理措施,以保证国际标准化机构应发展中国家成员的请求,审查对发展中国家成员有特殊利益产品制定国际标准的可能性,并在可行时制定这些标准。

      12.7各成员应依照第11条的规定,向发展中国家成员提供技术援助,以保证技术法规、标准和合格评定程序的制定和实施不对发展中国家成员出口的扩大和多样化造成不必要的障碍。在确定技术援助的条款和条件时,应考虑提出请求的成员、特别是最不发达国家成员所处的发展阶段。

      12.8各方认识到发展中国家成员在制定和实施技术法规、标准和合格评定程序方面可能面临特殊问题,包括机构和基础设施问题。各方进一步认识到发展中国家成员特殊的发展和贸易需要以及它们所处的技术发展阶段可能会妨碍它们充分履行本协定项下义务的能力。因此,各成员应充分考虑此事实。为此,为保证发展中国家成员能够遵守本协定,授权根据本协定第13条设立的技术性贸易壁垒委员会(本协定中称“委员会”),应请求,就本协定项下全部或部分义务给予特定的、有时限的例外。在审议此类请求时,委员会应考虑发展中国家成员在技术法规、标准和合格评定程序的制定和实施方面的特殊问题、它们特殊的发展和贸易需要以及所处的技术发展阶段,这些均可妨碍它们充分履行本协定项下义务的能力。委员会应特别考虑最不发达国家成员的特殊问题。

      12.9在磋商过程中,发达国家成员应记住发展中国家成员在制定和实施标准、技术法规和合格评定程序过程中遇到的特殊困难,为帮助发展中国家成员在这方面的努力,发达国家成员应考虑前者特殊的财政、贸易和发展需要。

      12.10委员会应定期审议本协定制定的在国家和国际各级给予发展中国家的特殊和差别待遇。

 


 
 
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